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淮安引入第三方民调探索勤廉考评新路径
作者：中国纪检监察报
来源：温州市交通投资集团有限公司
时间：2012-06-14
5月3日下午3时，江苏省淮安市政府新2号楼一楼报告厅内座无虚席，鸦雀无声。报告厅的大屏幕上正播放着一段录像——
市某部门驻市审批服务中心柜台前，工作人员把前来办事的市民晾在一边，正抱着电话，慢慢悠悠地聊天，聊天内容与工作毫无关联；在另一柜台前，工作人员正在专注地玩手机游戏……
“这是第三方调查机构暗访拍摄下来的，图像和声音统统是‘原汁原味’。”淮安市委常委、市纪委书记葛平说。
原本安静的会场不再平静，来参加全市“12345”平台建设暨廉政与效能第三方调查情况通报会的各部门负责人坐不住了，有的开始擦汗，有的开始小声议论。被曝光窗口的“一把手”，面对众人的目光，尴尬地取下了眼镜。
“用传统方法考评党政机关勤廉状况，机关部门既当‘运动员’又当‘裁判员’，难以保证结果的准确性和公信力。”葛平告诉笔者，“因此，要创新机制和方法，拨开浮萍摸活鱼，刨开石皮鉴真玉！”
2011年10月以来，淮安市纪委、监察局创新工作思路，委托第三方调查机构，对全市87个部门的廉政状况和59个政府组成部门、公共服务单位的效能状况开展调查，探索出了一条党政机关勤廉考评的新路径。
从“官评官”到“民评官”
弄清四个问题：评什么、怎么评、谁来评、谁组织
“‘自己人评自己人’，常常是这边考评表还没发完，那边表就已经划好了，收回来一看，清一色全是‘满意’。”多年参与考核的工作人员说。尽管淮安各地、各部门就廉政建设和效能作风尝试了多种考评方式，但效果并不让人满意。
“内部测评容易不痛不痒，容易受到人情关系等各种因素干扰，加上专业化程度不高、测评结果运用力度不够，导致评价结果准确性不高、公信力不够，很难反映真实的勤廉状况。”工作人员感叹。
兼任淮安市经济发展软环境建设办公室主任10年的淮安市纪委副书记周茂萱总结出了一条经验：“一个单位的作风如何、效能如何，群众最有发言权。只有把考评工作摆出来，让干部群众来评，才能真正地发现问题、找出不足。”
2011年6月，时任淮安市委常委、市纪委书记王天琦经过一段时间实地调研后发现，淮安于2001年开始的软环境和效能建设“万人评议”工作已日见火候，但在廉政考评方面，除每年国家统计调查队对当地党风廉政建设开展的民意调查外，并没有“大动作”。于是，淮安市纪委、监察局理清了改进和完善勤廉考评工作的思路：整合“廉政”与“效能”的评价系统资源，通过创新调查方法，进一步提高公信力。
两个月后，在淮安市第六次党代会上，市纪委在工作报告中正式提出：实施“效能公开评价工程”及“党政机关廉洁评价和质询工程”，借助第三方力量，建立廉政与效能评价体系，扩大民意参与，委托社会专业机构，对党政机关的勤廉状况进行客观、量化的调查评估。相关工作随即启动。
“既然搞调查，就要一视同仁！”
锁定“八字方针”：客观、全面、科学、准确
“王先生您好，这里是××研究咨询集团，受淮安市纪委、监察局委托，诚邀您对市工商局廉政状况进行评价，请于两日内通过以下网址在线填答……”2011年10月20日，淮安市工商局中层干部王先生收到一条短信。
“我当时就一愣，在机关工作20多年，收到请我评价自家单位廉政状况的短信，还是头一回！”
相较于王先生的半信半疑，接到访问电话后，家住淮安市淮安区的市民赵大姐可谓心直口快：“别的没意见，就一条，翔宇大道附近的路灯坏了几个月了，晚上黑灯瞎火的，跟供电公司反映很多次也没修好，能不能有人管一管？”
2011年8月，淮安市第六次党代会“两大工程”部署一经作出，市纪委迅即召开常委会，进行专题研究、安排具体工作，并明确了“客观、全面、科学、准确”的八字方针。
客观，即保持调查的中立性。牵头组织工作的淮安市纪委研究室，先后与北京大学中国国情研究中心、中国社会科学调查中心及某研究咨询集团等机构联系接洽。最终，该研究咨询集团以体制外身份、丰富的专业经验及成熟的设计方案脱颖而出，得到了市纪委常委会的认可。
“在项目经验和实施能力上我们比较自信，唯一担心的是体制外身份，毕竟政府勤廉调查比较敏感。”得知这一结果，该研究咨询集团负责投标的上海分公司公共事务部总监黄勇颇为意外。
数轮磋商之后，双方研究确定了调查指标体系和实施方案，并签订了“君子协议”：调查由该研究咨询集团独立开展，市纪委、监察局只参与协调沟通及特定访问对象联系方式的提供等，以此保证调查的客观性。
“除了一些文字表述外，委托方对我们的评估报告，特别是量化得分排名，一字未动。”黄勇说。
全面，即尽可能扩大调查范围。“具体对哪些部门进行调查，这是一个难题。”工作人员回忆道，“当时就有人提出，可以只调查部分机关部门，将市委办公室、组织部、宣传部等纳入调查范围不太合适。”
“既然搞调查，就要一视同仁！”市纪委常委会研究决定，将市管正处级机关事业单位及部省属驻淮单位两大类共计87个单位列入廉政调查范围，将综合管理部门、重点执法部门和公共服务单位三大类共计59个单位列入效能调查范围。“基本上是将全市所有党政机关和公共事业单位都包括进来了。”
同时，调查也将访问对象划分为企事业单位服务对象、本市市民、市人大代表和市政协委员、有关领导和单位员工等五类，并细化了评价指标：廉政方面，设立有无利用职权“吃拿卡要”等6个外部评价指标，“三公”支出是否合理、重大事项决策是否民主等10个内部评价指标；效能方面，按照工作效率、依法行政、政务公开、服务质量、业务水平五大类，设立了19个指标。至此，调查构架初步形成。
科学，即根据不同受访人群的特点，综合运用多种调查方法。“单位内部员工，只评价本单位的廉政状况，以发送短信和网络在线调查为主；服务对象对单位的勤廉评价，以电话访问为主，样本数量不足的，通过现场访问补充；有关领导和社会监督人士，则采取邮寄问卷与网上在线调查相结合的方式，由其自主选择。”该研究咨询集团上海分公司公共事务部副总杨轶介绍道。
他向笔者提供了一组数据：本次调查共发送短信11000余条，拨打电话12000多通，邮寄问卷400余份，当面访问350余人，累计获得有效样本6753份，保证了每个被调查单位服务对象的平均样本量达到35个以上，内部员工平均样本量达到20个以上。“各个层次的样本数量是决定调查质量的关键。”
此外，该项调查还安排了一些人员，扮成服务对象，对市审批服务中心、移动营业厅等6家单位的服务窗口进行暗访；对评价得分排名靠后的9家单位，则约请重点服务对象进行深度访谈，进一步掌握其廉政和效能建设中存在的问题。
准确，即形成量化结果，“原汁原味”地反映真实状况。工作人员对广泛收集来的数据，通过专业软件和“因素重要性推导模型”进行统计分析，最终形成了87个党政机关及事业单位廉政评分排名、59个部门效能评分排名和《淮安市廉政建设评估报告》、《淮安市行政效能评估报告》、《淮安市廉政和效能暗访报告》。
“第一次请第三方做调查，老实说我们心里也没底，不知道调查出来的结果怎么样。”结果出来前，分管本次民调工作的淮安市纪委常委叶蓓心里一直悬了块石头。拿到调查报告后，她第一时间将调查结果与过去的相关数据进行比对：廉政评分排名与2011年党风廉政建设责任制考核结果总体保持一致；效能评价全市总体满意度为85.3%，与2010年全市软环境和效能建设“万人评议”85.1%的满意度仅相差0.2个百分点！
“这不是简单的巧合，这从另一个侧面说明我们的调查是真实可信的。”叶蓓感叹。
调查还只是个开始
延续“三部曲”：调查、通报、整改
本文开头提及的暗访录像播完后，咨询集团代表对本次第三方民调结果进行了通报和解读，并现场公布了廉政与效能评分排名前十位和后三位的单位。“尽快排查问题，迅速整改！”葛平对排名靠后的市第一、第二人民医院等几家单位直接进行了点名批评。
会场又一次安静下来，谁都明白在全市性大会上新任市纪委书记点名批评的分量。
会议一结束，淮安市几个部门的领导立即将市纪委副书记周茂萱及市纪委研究室相关负责人团团围住，焦急地询问主管单位的勤廉得分情况。市检察院、市级机关工委、地震局等单位更第一时间上门索要详细结果，以便立即组织分析整改。
最后，市纪委、监察局将调查结果，包括各个层面的评分、受访者提出的意见和建议，通过书面形式反馈给了各单位，对廉政、效能得分排名倒数几位的单位，明确要求其分析原因、迅速整改。
“第三方调查给我们带来了很大的震动和压力。”市某医院院长坦言，“一直感觉我们的工作做得还不错，没想到群众有这么多意见，我们将全面深入地查找工作中存在的问题，认真改进。”
目前，淮安勤廉第三方民调已圆满结束。按照淮安市第六次党代会部署，效能第三方民调结果将面向社会公开，并在全市年度软环境和效能建设考核中占50%的分值。廉政第三方民调结果，也将被市纪委、监察局用作对各单位廉政评估的重要依据。对任何一项得分排名靠后的单位，市纪委全委会将启动质询程序，督促其整改，并对整改情况进行再次审查。
市某部门驻市审批服务中心柜台前，工作人员把前来办事的市民晾在一边，正抱着电话，慢慢悠悠地聊天，聊天内容与工作毫无关联；在另一柜台前，工作人员正在专注地玩手机游戏……
“这是第三方调查机构暗访拍摄下来的，图像和声音统统是‘原汁原味’。”淮安市委常委、市纪委书记葛平说。
原本安静的会场不再平静，来参加全市“12345”平台建设暨廉政与效能第三方调查情况通报会的各部门负责人坐不住了，有的开始擦汗，有的开始小声议论。被曝光窗口的“一把手”，面对众人的目光，尴尬地取下了眼镜。
“用传统方法考评党政机关勤廉状况，机关部门既当‘运动员’又当‘裁判员’，难以保证结果的准确性和公信力。”葛平告诉笔者，“因此，要创新机制和方法，拨开浮萍摸活鱼，刨开石皮鉴真玉！”
2011年10月以来，淮安市纪委、监察局创新工作思路，委托第三方调查机构，对全市87个部门的廉政状况和59个政府组成部门、公共服务单位的效能状况开展调查，探索出了一条党政机关勤廉考评的新路径。
从“官评官”到“民评官”
弄清四个问题：评什么、怎么评、谁来评、谁组织
“‘自己人评自己人’，常常是这边考评表还没发完，那边表就已经划好了，收回来一看，清一色全是‘满意’。”多年参与考核的工作人员说。尽管淮安各地、各部门就廉政建设和效能作风尝试了多种考评方式，但效果并不让人满意。
“内部测评容易不痛不痒，容易受到人情关系等各种因素干扰，加上专业化程度不高、测评结果运用力度不够，导致评价结果准确性不高、公信力不够，很难反映真实的勤廉状况。”工作人员感叹。
兼任淮安市经济发展软环境建设办公室主任10年的淮安市纪委副书记周茂萱总结出了一条经验：“一个单位的作风如何、效能如何，群众最有发言权。只有把考评工作摆出来，让干部群众来评，才能真正地发现问题、找出不足。”
2011年6月，时任淮安市委常委、市纪委书记王天琦经过一段时间实地调研后发现，淮安于2001年开始的软环境和效能建设“万人评议”工作已日见火候，但在廉政考评方面，除每年国家统计调查队对当地党风廉政建设开展的民意调查外，并没有“大动作”。于是，淮安市纪委、监察局理清了改进和完善勤廉考评工作的思路：整合“廉政”与“效能”的评价系统资源，通过创新调查方法，进一步提高公信力。
两个月后，在淮安市第六次党代会上，市纪委在工作报告中正式提出：实施“效能公开评价工程”及“党政机关廉洁评价和质询工程”，借助第三方力量，建立廉政与效能评价体系，扩大民意参与，委托社会专业机构，对党政机关的勤廉状况进行客观、量化的调查评估。相关工作随即启动。
“既然搞调查，就要一视同仁！”
锁定“八字方针”：客观、全面、科学、准确
“王先生您好，这里是××研究咨询集团，受淮安市纪委、监察局委托，诚邀您对市工商局廉政状况进行评价，请于两日内通过以下网址在线填答……”2011年10月20日，淮安市工商局中层干部王先生收到一条短信。
“我当时就一愣，在机关工作20多年，收到请我评价自家单位廉政状况的短信，还是头一回！”
相较于王先生的半信半疑，接到访问电话后，家住淮安市淮安区的市民赵大姐可谓心直口快：“别的没意见，就一条，翔宇大道附近的路灯坏了几个月了，晚上黑灯瞎火的，跟供电公司反映很多次也没修好，能不能有人管一管？”
2011年8月，淮安市第六次党代会“两大工程”部署一经作出，市纪委迅即召开常委会，进行专题研究、安排具体工作，并明确了“客观、全面、科学、准确”的八字方针。
客观，即保持调查的中立性。牵头组织工作的淮安市纪委研究室，先后与北京大学中国国情研究中心、中国社会科学调查中心及某研究咨询集团等机构联系接洽。最终，该研究咨询集团以体制外身份、丰富的专业经验及成熟的设计方案脱颖而出，得到了市纪委常委会的认可。
“在项目经验和实施能力上我们比较自信，唯一担心的是体制外身份，毕竟政府勤廉调查比较敏感。”得知这一结果，该研究咨询集团负责投标的上海分公司公共事务部总监黄勇颇为意外。
数轮磋商之后，双方研究确定了调查指标体系和实施方案，并签订了“君子协议”：调查由该研究咨询集团独立开展，市纪委、监察局只参与协调沟通及特定访问对象联系方式的提供等，以此保证调查的客观性。
“除了一些文字表述外，委托方对我们的评估报告，特别是量化得分排名，一字未动。”黄勇说。
全面，即尽可能扩大调查范围。“具体对哪些部门进行调查，这是一个难题。”工作人员回忆道，“当时就有人提出，可以只调查部分机关部门，将市委办公室、组织部、宣传部等纳入调查范围不太合适。”
“既然搞调查，就要一视同仁！”市纪委常委会研究决定，将市管正处级机关事业单位及部省属驻淮单位两大类共计87个单位列入廉政调查范围，将综合管理部门、重点执法部门和公共服务单位三大类共计59个单位列入效能调查范围。“基本上是将全市所有党政机关和公共事业单位都包括进来了。”
同时，调查也将访问对象划分为企事业单位服务对象、本市市民、市人大代表和市政协委员、有关领导和单位员工等五类，并细化了评价指标：廉政方面，设立有无利用职权“吃拿卡要”等6个外部评价指标，“三公”支出是否合理、重大事项决策是否民主等10个内部评价指标；效能方面，按照工作效率、依法行政、政务公开、服务质量、业务水平五大类，设立了19个指标。至此，调查构架初步形成。
科学，即根据不同受访人群的特点，综合运用多种调查方法。“单位内部员工，只评价本单位的廉政状况，以发送短信和网络在线调查为主；服务对象对单位的勤廉评价，以电话访问为主，样本数量不足的，通过现场访问补充；有关领导和社会监督人士，则采取邮寄问卷与网上在线调查相结合的方式，由其自主选择。”该研究咨询集团上海分公司公共事务部副总杨轶介绍道。
他向笔者提供了一组数据：本次调查共发送短信11000余条，拨打电话12000多通，邮寄问卷400余份，当面访问350余人，累计获得有效样本6753份，保证了每个被调查单位服务对象的平均样本量达到35个以上，内部员工平均样本量达到20个以上。“各个层次的样本数量是决定调查质量的关键。”
此外，该项调查还安排了一些人员，扮成服务对象，对市审批服务中心、移动营业厅等6家单位的服务窗口进行暗访；对评价得分排名靠后的9家单位，则约请重点服务对象进行深度访谈，进一步掌握其廉政和效能建设中存在的问题。
准确，即形成量化结果，“原汁原味”地反映真实状况。工作人员对广泛收集来的数据，通过专业软件和“因素重要性推导模型”进行统计分析，最终形成了87个党政机关及事业单位廉政评分排名、59个部门效能评分排名和《淮安市廉政建设评估报告》、《淮安市行政效能评估报告》、《淮安市廉政和效能暗访报告》。
“第一次请第三方做调查，老实说我们心里也没底，不知道调查出来的结果怎么样。”结果出来前，分管本次民调工作的淮安市纪委常委叶蓓心里一直悬了块石头。拿到调查报告后，她第一时间将调查结果与过去的相关数据进行比对：廉政评分排名与2011年党风廉政建设责任制考核结果总体保持一致；效能评价全市总体满意度为85.3%，与2010年全市软环境和效能建设“万人评议”85.1%的满意度仅相差0.2个百分点！
“这不是简单的巧合，这从另一个侧面说明我们的调查是真实可信的。”叶蓓感叹。
调查还只是个开始
延续“三部曲”：调查、通报、整改
本文开头提及的暗访录像播完后，咨询集团代表对本次第三方民调结果进行了通报和解读，并现场公布了廉政与效能评分排名前十位和后三位的单位。“尽快排查问题，迅速整改！”葛平对排名靠后的市第一、第二人民医院等几家单位直接进行了点名批评。
会场又一次安静下来，谁都明白在全市性大会上新任市纪委书记点名批评的分量。
会议一结束，淮安市几个部门的领导立即将市纪委副书记周茂萱及市纪委研究室相关负责人团团围住，焦急地询问主管单位的勤廉得分情况。市检察院、市级机关工委、地震局等单位更第一时间上门索要详细结果，以便立即组织分析整改。
最后，市纪委、监察局将调查结果，包括各个层面的评分、受访者提出的意见和建议，通过书面形式反馈给了各单位，对廉政、效能得分排名倒数几位的单位，明确要求其分析原因、迅速整改。
“第三方调查给我们带来了很大的震动和压力。”市某医院院长坦言，“一直感觉我们的工作做得还不错，没想到群众有这么多意见，我们将全面深入地查找工作中存在的问题，认真改进。”
目前，淮安勤廉第三方民调已圆满结束。按照淮安市第六次党代会部署，效能第三方民调结果将面向社会公开，并在全市年度软环境和效能建设考核中占50%的分值。廉政第三方民调结果，也将被市纪委、监察局用作对各单位廉政评估的重要依据。对任何一项得分排名靠后的单位，市纪委全委会将启动质询程序，督促其整改，并对整改情况进行再次审查。
