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打造服务型政府 构建和谐化社会
作者：吴玉宗
来源：
时间：2014-10-11
温州市开始建设服务型政府肇始于2003年的“效能革命”，再往前可以追溯到2000年5月开始的行政审批制度改革。服务型政府的建设主要是适应加入WTO 的国际需要和贯彻党中央提出的以人为本、科学发展的治国方针而开始实施的。在2003年以前的行政审批改革是应对加入WTO需要对政府管理进行的大胆的改革，而2003年以后，则是围绕科学发展观的要求，采取的提高政府服务的能力和水平而进行的政府管理重新。建设服务型政府是全国各级政府都在进行的活动，作为改革开放前沿地带的温州市，在建设服务型政府的过程中有什么特色，这无疑是一个值得认真研究的问题。
一、 狠抓政府服务效能的提高，是温州服务型政府建设之突破。
温州是改革开放以来民营市场经济发轫最早的地区，也是中国最具活力的城市。民营经济的发展的早期，为了突破计划经济体制对民营经济的束缚，温州市政府采取的是鼓励广大群众大胆创新的无为政策。“推动区域经济增长的行为主体不是地方政府，而是民营经济”。但是，随着温州民营经济的发展和壮大，民营经济的发展需要走向规模化、集团化，其发展需要政府提供更加有力的支持和保护，也需要政府给予更加有效的公共服务。在2003年初温州市委、市政府举行的在外温州人春节招待会上，很多温州商人都反映温州市的投资环境不好，政府官员办事效率低、服务态度不好，吃、拿、卡、要现象还比较严重，这说明大量温州人外出创业和不少的温州人在外投资，与温州市政府机关及其工作人员的服务不到位有关系。温州是资源约束型的地区，经济发展主要依靠资本和人力资源。如果政府不提供有效的服务，不能为促进民营经济的发展提供方便、快捷和周到的服务，温州的资本和人力资源将会发生转移，而使温州失去进一步发展的资源和动力。为了更好的提供政府服务，温州市委、市政府在调查研究的基础上，决定采取果断有效的措施、改进政府的工作作风，改善政府工作人员的服务态度，优化和提升温州的经济社会发展的软环境。随后，温州市召开了6000人规模的“效能革命”的动员大会，宣布成立机关效能监察中心，负责接受市民的投诉和查处工作，还负责对机关作风进行明察暗访。温州市的机关效能监察中心开展明察暗访活动，从2003年初到2004年５月，先后处理了违禁公务员575名。2005年就受理群众各类投诉1943件次，查办效能投诉件862件。先后10多次组织人员进行明查暗访，严肃查纠影响机关效能的不良行为，被效能追究315人次。
服务型政府建设狠抓政府服务的态度和效能，狠抓机关作风建设可以说市温州最大的特色。这是适应温州经济社会发展需要、保证温州发展动力和活力的政府建设举措，确实抓住了服务型政府建设的关键点。大家知道，我们国家是长期官本位的国家，在计划经济的时代，官本位不仅没有削弱，反而是更加的强化了。政府部门的衙门作风，政府官员的老爷意识，一直是老百姓非常痛恨的现象。虽然解放以后我们开展了很多次反官僚主义的运动，但是都没有能够解决官僚主义的问题。而要建设为广大公民服务的政府，不花大力气解决政府的衙门作风、不纠正政府官员的老爷意识，政府的高效服务和良好服务态度就是一句空话。要建设服务型政府必须从改变政府作风、改善服务态度做起。以此为服务型政府建设的突破口，可以说是抓住了关键、抓住了核心，也抓住了服务型政府建设的根本。温州要保持经济社会的持续稳定的发展，在深层次上，还需要政府良好的服务，需要政府的高效运转。机关效能监察中心仍然在有效运作，机关效能也有比较明显的提高，服务的态度也有比较明显的好转。当然，转变机关作风、提高政府服务态度是一个永远都没有尽头的事情，也是一个长期的艰巨的过程。只要在服务型政府建设中，始终抓住政府作风建设，服务型政府建设就能够取得非常实在的效果。
二、优化政府工作流程是温州市服务型政府建设的重点。
服务型政府的建设除了从政府作风着力，还必须注重制度创新和制度建设。如果制度设计不合理，权责不分明，政府还是不能为广大公民提供优质高效的服务。在计划经济的时代，由于政府管得细、管得多，政府部门设置繁多、造成公共事务管理方面的交叉、重复，也造成了管理领域的扯皮拖拉现象。这样的制度设计本身就严重的损害了政府运作的效率。要真正建设高效优质的服务型政府，就必须对政府机关的职责和权限进行科学划分、对工作的流程进行优化，克服“九龙治水”、重复审批等制度设计不合理的问题。温州市在国家行政审批改革的大背景下，对政府的行政审批事项进行清理，减少行政审批的事项。优化行政审批的程序、落实行政审批的责任、规范行政审批的行为，以此提高行政审批的效率的目的。温州市根据国家的安排，从2000年到2004年，先后进行了三轮行政审批制度的改革，改革的目的是简化和优化行政审批的流程。温州市行政审批改革最大的特色是充分利用现代化的信息手段，开展了“网上审批工程”，建设了网络审批平台，建立了从网上咨询、信息公布、表格下载等单向运作到网上申报、网上预审和审批、联合办件、办结通知、网上投诉等双向互动机制。在制度建设方面，还建立了集中统一审批制度、政务公开制度、群众评议制度、机关服务品牌建设制度、机关规范化管理引进ISO9000质量管理体系等，进一步规范了行政权力的运作，规范了行政机关的服务。不仅如此，温州市还进行了不少的行政服务机制的创新。如“窗口式”集中办理制度、首问负责制和一次性告知制度、AB岗工作制度、办事限时制度、否决事项报告备案制度等等。通过这些制度创新，行政审批的时限缩短了三分之一，公民投诉逐年减少，群众评议政府机关方面，群众对政府机关的满意率也在逐步的提高。
服务型政府建设的根本还是制度创新。根本改变计划经济体制下的政府管理模式，适应市场经济和法治社会的要求，对过去的政府管理制度进行根本性的改革，是建设服务型政府的基本目标。在计划经济条件下，政府是为上级政府服务的，其工作的核心是围绕计划来开展，而在市场经济和法治社会的条件下，政府是服务于广大公民的，是根据公民的社会需求来提供有效的公共服务的，所以满足广大群众不断增长的各方面的要求是政府的首要职责。政府的各种服务、管理需要必要的程序，但是流程一定要简化、优化，以方便群众、有利管理为基本原则。温州市在制度创新方面，除了具有其它地方政府一般的特点外，其在行政审批的服务方面，充分利用网络平台来提供有效的服务书一个亮点。在行政工作的流程方面、科学划分责任权限、强化领导责任和首办责任、加强行政机关的内外监督制度的建立方面也是有重要特色的。
三、加强法律和制度对政府工作的规范是温州服务型政府建设的重要举措。
服务型政府是法治的政府，政府在行政过程中必须法治化行政。“指政府在行使公共权力的过程中，严格按照宪法和法律的规定来履行职能、行使权力和实施行政行为。”为了保证政府在行使公共权力的时候不偏离为公民服务的根本宗旨，需要用宪法和法律对政府的行为进行规范和约束，这样才能保证政府真正为公民服务。我们知道，政府权力是具有扩张性的，如果没有对权力的制约，权力会无限扩张。为了保证政府对人民负责，为人民服务，法律对政府的制约是必不可少的。这也是现代民主政治的基本要求。温州市在如何促进和保证政府对人民负责方面，努力加强法律和制度对政府工作的规范。这是温州建设服务型政府的基本特色。
温州市在用法律规范政府方面，主要做了如下几个方面的工作：第一，推进了政府决策公开化、程序化工作。从2004年起，相继制定了政府重大决策的社会公示制、重大决策听证制、重要决策社会公开征询制和重大决策的专家咨询制；同时，利用电子职务网站，实行了政务公开制度、政府信息发布制度。第二，规范政府行为。温州市提出了建设法治温州的目标，对规范政府行为，提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，重点规范四类具体行政行为：一是规范行政许可行为。严格执行《行政许可法》各项规定，建立和完善行政许可统一受理申请、审查、告知意见、听证以及评估评价等配套制度，依法规范行政许可和行政处罚实施主体。二是规范政府投资管理行为。合理界定政府投资范围，严格执行招标投标监督管理制度和重大项目稽查制度，建立健全政府投资项目后评价制度和投资责任追究制度。三是规范财政收支行为。推进部门预算改革，建立财政资金的追踪问效和反馈机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度，强化对政府采购行为的约束和监管。建立比较完善的国库集中收付制度，严格执行公共财政纪律，禁止行政执法机关通过执法解决办公经费和人员福利。四是规范行政执法行为。按照“权力与责任挂钩、权力与利益脱钩”的原则，加强和改善行政执法工作，切实纠正一些行政执法机关执法不力、执法违法、执法扰民和执法“寻租”等现象。第三，加强社会对政府的监督。温州市为了保证政府有效的为公民服务，建立了相对多元的社会监督机制。设立政务公开栏、开通政府咨询专线电话、公布行政效能监察中心的投诉电话、开通媒体监督电话、开通市长热线电话等，这些措施为广大公民监督政府提供了方便、快捷的沟通渠道，有利于促进社会对政府的监督。特别是新闻媒体作为社会监督的平台，在温州发挥了比较重要的作用。
建立法律对政府工作的规范，加强社会对政府工作的监督，这是服务型政府建设最重要的环节，也是保证政府的服务性的最重要的举措。服务型政府是法治政府、规范化的政府。温州市加强法律和制度对政府的制约，加强社会对政府的监督，是找到了真正的建设服务型政府的正确路径。
四、充分发挥商会的社会治理作用，是温州服务型政府建设的重大创新
改革开放初期，温州市政府对经济发展采取的公共政策是无为政策，即用不积极插手微观经济活动的不作为办法来鼓励和保证民间自发经济活动的开展。随着行业发展和行业规范等方面的需要，温州出现了一批“自发组建、自愿入会、自选领导、自聘人员、自理经费”的商会。这些商会一般都能够依靠自己的财力来开展活动，并且很多的商会都有比较完善的组织章程，能够在组织形式、人事安排和工作决策方面保持自己的独立性，他们已经有了比较强的自我管理能力和行业治理能力。90年代末，温州市开始对行业协会进行规范，1999年温州市政府发布了《温州市行业协会管理办法》，鼓励行业协会走向规范化发展，同时充分发挥商会的作用。温州商会的规范化发展，其成为温州政府与企业之间的一个中间部门，温州对各种经济行业的管理基本都采取间接管理的办法，即通过商会来进行管理。
温州市政府要从无为的政府走向服务型政府，要为公民、社会组织提供更多的服务，那是不是会走向大政府呢。从温州市建设服务型政府来看，不会走向大政府的格局。因为温州市的政府服务不是由政府包揽所有的服务项目和提供所有的服务内容，而是政府借助丰富的民间资源，通过政府职能的适当输出，由具有较高规范性的社会组织来提供服务。在温州，由于有比较多、也比较规范的民间商会的存在，所以温州市政府在提供为企业的服务方面，则是更多的依靠了商会来提供服务。这是温州服务型政府建设的一个最显著的特色。
在温州，商会在行业管理方面的职能主要有：对本行业新办企业提供咨询和论证；建立行业自律的规章制度，维护行业内的公平竞争；参与制定、修订行业标准，组织行业标准的实施，开展行业检查评比；维护会员的合法权利，协调会员关系；接受物价部门的委托，进行行业内部价格的管理、协调、监督、指导，组织同行议价；进行行业统计调查、发布行业信息；开展职业培训；发展行业公益事业。温州市政府也提出了建立政府与行业协会之间的“授权与合作”、“监督与平等”的新型关系，努力建立行业协会与产业发展的良性互动机制。行业协会发挥着愈来愈重要的行业自治功能和对政府的协助、合作功能。不仅如此，温州的民间组织的民间资本积极的参与到公共产品和公共设施的投资和建设上面，协助政府加强了公共产品和公共服务的供给。从上面商会的功能和作用来看，它既是行业自治的组织，也承担着一定的政府管理与服务的职能。温州商会在温州的治理中发挥的独特作用，是保证温州政府既防止政府机构膨胀，又能够有效提供政府服务的重要的社会治理创新。也是其服务型政府建设方面在全国最突出的亮点。多中心治理是当代社会治理的一个重要创新，温州市在建设服务型政府中，采用多中心治理的理论和方法，可以说是独树一帜。
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