关于交通基础建设项目前期投资控制重点

一、        交通基础建设项目阶段的划分：

交通基础建设项目阶主要划分为前期、建设期、运营期三大阶段。而前期主要分为四个阶段：预可行性研究和立项阶段；工程可行性研究阶段；勘察设计阶段；施工、监理招投标阶段。

二、交通基础建设项目投资控制重点

那么，到底投资控制的重点到底在哪个阶段呢？

（一）前期工作的重要性

    国内外有关研究表明，在建设项目投资控制过程中，项目前期在项目可行性决策和项目设计阶段对进度、投资、质量的控制可达到项目目标的70%～90%，项目实施阶段大概占10%～30% 。可见，项目前期工作的深度，对项目整体进度、投资、质量等诸多方面的控制起着关键性作用，因此，项目投资控制的关键就在项目前期工作阶段。

（二）为什么业主要从预可阶段就应介入前期工作？

实际上，按照国家现有的法律法规，从预可行性研究编制——预可批复以后项目立项——工可的编制，这个过程实际上是政府部门在委托组织实施的，在工可批复以后，才正式确定了项目的性质，才正式去建立项目法人。那么，在项目法人也就是业主成立以前，预可、工可这些工作怎么做，这两个阶段投资造价怎么去控制呢？结果就是：预可、工可阶段业主没参与，无法控制投资！

一个项目里面，建设管理单位（也就是指挥部）、设计单位、咨询单位、施工单位、其他相关单位（包括水文、地质等等专题研究单位），他们都希望造价能越高越好的。比如指挥部，他们的管理费就是根据项目造价来计算的，造价高，拿到的管理费就更多，同样，设计单位想拿更多的设计费，那他就会尽量把项目造价弄高点，因为同样的比例取费，基数当然就越高越好了。

那么真正关心项目造价的是谁呢？实际上应该就是财政部门和业主。

既然业主是工程可行性研究批复了以后才有的，勘察设计阶段有业主，业主可以进行相应的投资控制，那预可、工可阶段怎么办呢？投资谁去控制呢？真正关心投资的是业主！所以如果按照现在这种模式，业主在工可批复后才参与项目的管理，实际上，项目的投资控制已经失效了。一些大的方案、线位，在预可工可阶段已经由我们前面提到的不是那么关心造价或者说希望造价越高越好的单位、部门已经定下来了。

所以说，要真正做好项目的投资控制，从项目前期一开始，也就是预可开始，业主就应该介入。作为业主，只有从前期一开始就介入，我们才有谈如何做好投资控制这个问题的前提，否则，就无所谓投资控制这个说法了，应该叫做如何当好出纳了。

三、前期阶段的投资控制重点

1、  预、工可编制单位需加强与地方政府和有关职能部门的沟通衔接，加强现场勘察，优化方案，控制造价。

要提高预工可阶段投资估算编制的准确性、提高方案设计的技术性、合理性、经济性，就不能拍拍脑袋，整天坐在办公室，在图纸上画图选线设计。预、工可编制单位就要辛苦下，多跑跑部门多跑跑单位多跑跑现场了，就算坐在办公室画线，那也要采用最新的地形图、水文、地质、建筑物分布、料场分布等资料，这样才能做好线位论证、方案比选和规划选址工作。

2、    做好投资估算文件的编制及分析审查。

3、    避免各专题研究重复开展。

    前期工作专题研究主要分为技术类专题研究和报批类专题研究两类。技术类专题研究指的是为建设项目提供或验证设计数据、资料进行必要的研究试验，如水文、地质、气象等的专题研究，作为可行性研究、勘察设计及方案比选等的依据。

在项目前期工作阶段，要避免各技术专题研究重复开展，不能说预可阶段开展一次，工可、设计阶段又重复开展，这样肯定又造成投资浪费。

4、    对资金的使用情况进行监督、检查和审核。

交通部发布的《交通建设项目资金监管规程》，虽然是征求意见稿，里面对各阶段资金的监管措施规定的很详细，项目前期可以接合这个规程，制定前期阶段相关的资金审核流程及资金拨付流程，对资金的使用情况进行监督、检查和审核。

5、    筹建项目前期工作机构。

真是由于前面介绍的建设管理体制的这个现在，项目法人也是前期工作工可阶段，也就是可行性研究批复后才组织成立，所以前期工作组织的机构怎么个设置，由谁去设置、具体人员怎么配备，这些都界定的不太清楚，工作开展力度可能都比较薄弱。

而项目投资控制管理，首先应该是人的管理。因此在前期工作开展以前，首先要重视并建立较完备的前期工作机构，配备相关的专业技术人员，包括工程技术、造价、合同管理、财务管理等方面的专业人员，这样就为接下来项目前期工作的开展、建设和运营提供了人员和技术保障。

6、    预工可编制单位的选择：

前期第一阶段就是预可的编制，第二个阶段就是工可的编制，那么编制单位的选择对于做好项目前期工作就变得尤为重要。

1）现状：大的项目，一般省厅直接指定，省交通规划设计研究院做前期的预可、工可、设计--省公路水运咨询公司做咨询评估，省公路水运咨询公司做前期的预可、工可、设计--省交通规划设计研究院做咨询评估。实际编制设计单位、咨询单位之间存在一定的利害管理，这样很难保证咨询的效果，也造成了一定的垄断。

2）国家发改委在2004年出台了一个咨询评估的管理办法：首先设立一定的条件，比如专业技术人员配备、业绩、注册资金方面设定一定的要求，选择入选单位；再分专业，初始随机排序，因为是随机的，避免了一些人为控制因素，在选择咨询单位的时候就按照随机排序进行委托；如委托单位不接受这个业务，就按随机排序的顺序，类推，选择下一家单位委托。这个办法的话，从一定程度上也打破了垄断，比较值得借鉴。

3）如何做好编制单位的选择。结合实践，做了一个初步的设想：

a建立“前期工作咨询单位库”。可以参考国家发改委那个咨询管理办法，结合实际，设立一些条件，公开优选一些具备相应资质、业绩、定价合理单位进入我们这个库。

b实行动态管理。及时将符合条件、具有良好业绩的编制单位、咨询单位纳入“前期工作咨询单位库”。

c库建立起来了，如何打破垄断，如何真正保证前期文件编制的质量？是不是也采用公开招标、邀请招标的形式呢？我认为，招标，虽然国家有一套法规，但各位应该也感觉到，实际上串标等一些现象还是比较普遍存在的，可能花费很多人力物力，结果还是没有选到比较好的单位，委托费用也比较难控制。那是不是可以换一种思维换一种方式，采取委托谈判的形式呢？

通过这种类似于招标的委托谈判形式，不仅打破了行业垄断，实现了真正意思上的谁投资谁负责，主体更加明确，不会说委托一家编制单位，不知道是听省厅的，还是听业主的，还是听指挥部的。而且，设计单位、编制单位，他们是不太关心造价的，或者说造价越高越好，更注重一些技术先进性指标，那么明确投资方的编制单位选择的主体地位，等于我是老板，我给你发工资，那有关咨询意见、或者优化方案的调整、投资控制就更能落实到位。

d  建立对应的库的后评价机制。那么如何后评价呢？比如对于文件编制质量低劣，决策偏差大的单位给予不良评价记录，严重者淘汰出“前期工作咨询单位库”；对于业绩良好的单位予以良好评价；当然还有很多方式，比如打分、评级等等，还有待继续探讨。

7、明确预可、工可编制单位责任制及处罚机制。

预可、工可编制单位，对其研究结果的可靠性、准确性负责。这个可能也仅仅是一个提法，也是比较理想化的。实际现阶段，对编制单位的处罚还想还没有比较明确的措施，最多就是，你做的不好，那我委托费用少给一点，如果是省院直接指定的话，那委托费用控制这个手段可能也没法实现了。这样就无从谈要求编制单位对编制报告内容负责了，做的好不好，准不准，投资超不超，都由你投资方自己去品味了。

所以要建立责任制和处罚机制，可能源头还是前面提到的编制单位的选择上、后评价机制的建立上。预可行性研究、可行性研究报告有重大偏差的；有其他违反国家法律法规行为的，我就能记入“前期工作咨询单位库”后评价记录，就能核减你相应的委托编制费用，情节严重的我就能取消其承担本市交通基本建设项目预可、工可编制任务资格。

8、开展前期工作咨询

1）建议前期工作必须通过制定一些切实可行的，有效的办法，做好前期工作咨询单位选择工作，开展前期阶段全过程咨询。

2）前期工作咨询单位的选择：我们可以采用前面介绍的编制单位的选择办法，投资单位根据项目实际情况从“前期工作咨询单位库”中择优选择3至5家单位，采用谈判协商的形式，通过对价格、信誉、工作业绩、服务质量等方面的综合比选，确定委托单位。

3)平行咨询工作：现状是，很多项目，省厅已经委托相关咨询单位开展前期工作咨询的，那做的好不好呢？建设单位可能对咨询单位的开展的咨询工作不太满意，或者认为咨询深度还不够，那么建议可以根据项目实际情况另行选择咨询评估单位开展前期工作平行咨询。

4）前面提到的省里面对于一些大的项目操作的惯例，直接委托，而且两个单位实际是关系比较密切的。所以，我们认为，承担预工可编制任务或设计任务的单位不能同时承担同一项目的咨询评估任务。预可、工可编制单位、设计单位与前期委托咨询机构不得有隶属关系或者其他利害关系。通俗一点，就是左手不能审右手。只有这样，才能真正打破垄断的形式，咨询才能真正起到作用。

5） 咨询意见的落实

开展了前期阶段的咨询评估工作，咨询意见如何落实到预工可报告中，落实到设计方案中，也成为了投资控制的关键。正是通过前面讲的建立库、谈判择优选择咨询机构、后评价的方式，可以为咨询意见逐一落实提供体制上的保证。

6） 咨询服务收费

具体可参照《浙江省物价局关于进一步完善工程造价咨询服务收费的通知》、《国家计委关于建设项目前期工程咨询收费暂行规定》并根据工程具体情况协商确定。咨询评估费用由基本费和核减追加费两部分组成就是说，咨询不是做的好不好一个样，做的好，提出好的意见，优化方案，节省了投资，减额超过咨询造价一定幅度的可设置咨询核减部分奖励费用。

9、      开展工程前期工作的审计。

将审计管理前移到工程前期，对预、工可行性研究进行审计，从源头做好工程投资控制。

通过前期阶段投资控制的分析，可见其重要性，我们也能够体会到为什么作为业主，要从项目预可开始，就应该介入项目的投资控制管理。所以，我相信，只要我们做好了项目前期阶段的投资控制管理，可以说，项目的投资控制已经是八九不离十了，已经算得上是成功了一大半！