共产党的“规矩”不是软约束

    依法治国是现代化的必由之路，是现代化国家的必然选择；而依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式，是依法治国的关键。

　　改革开放以来，中国共产党在总结党的历史经验的基础上，高度重视党内法规建设，取得了长足进步和显著成就，构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系。据新华社报道，中央进一步明确要求维护党内法规制度体系的统一性和权威性，郑重确立党内法规制定原则及法规层位，依序实行以党章为核心的党内法规七位（章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则等）制度，形成高、中、低配套的党内法规制度体系，这是中国共产党积数十年经验的独特创造，具有重大而深远的意义。

　　同时还发布了备案规定，要求有关中央相关部门和省、自治区、直辖市党委制定法规和规范性文件应有备案报告，以保证同党章和党的理论、政策，同宪法法律相一致，不得同上位法规和规范性文件相冲突。这是保障全党团结统一、各项决策部署落实所必须的。

　　在党的“十八大”盛会召开在即之时，本刊记者就“党内法规制度体系建设”采访了中共中央党校资深党建专家叶笃初教授。叶教授强调，对于我们这个长期执政的大党来说，每个共产党员都要努力把自己的党性意识、党章和党内法规意识提高一步，实现我们如今已然超过8000万党员之众的普遍认同感、归属感和守法感。尤其是在新的历史条件下，推动新生代党员本着党章一贯传统精神，励精图治，努力应用于现时实践并不断发展创新。

　　规章是硬约束，不是软约束

　　记者：作为一名长期致力于党建研究的学者，您觉得应该如何认识包括党章和相应的具体法规在内的制度建设对于中国共产党的重要性？

　　叶笃初：制度是根本大计，既能管事也能管人，既能管现在也能管未来，我们最稳定、最有把握的就是制度。特别是对于在中国这样一个大国中长期执政的党来说，一部理论完整、内容充实、纪律严明、民主有序的党章和相应的具体法规，是不可或缺的。以党章和党内法规保障中国特色社会主义国家法律体系建设，确保法律实施，提升法治观念，是党执政以来最重要的经验之一。

　　记者：十七届中央纪委第七次全会提出深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，强调最根本的是要加强党的自身建设，始终保持党的先进性和纯洁性。从这个角度看党内法规建设，有怎样的现实意义？

　　叶笃初：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。党内法规是党的先进性和纯洁性的重要保障，尤其是对队伍纯洁和清正廉洁具有刚性约束之力，这是任何其他举措所难以代替的。

　　从邓小平将党内法规制度建设提到了前所未有的认识高度，使执政党摆脱了“靠搞政治运动”的窠臼，到一系列单项法规和具体法规制度陆续出台，再到新一届中央适时提出“制度效用”概念，强调制度的效用取决于制度执行力，事实上构筑起维护党的先进性和纯洁性，抵御形形色色风险的牢固防线。

　　保障党的纯洁性的最重要的法规出自党章总纲及党员标准、义务条文以及有关干部条文规定；其次是党内政治生活若干准则和党员领导干部廉洁从政准则、干部个人重大事项报告等等；再次是党内纪律处分条例及相关细则、办法等等，其中包括有关停止领导职务和涉及党籍处分，如开除党籍、留党察看、劝其退党或除名等惩治性具体规定。

　　所有这些都是事关先进性、纯洁性的重要规章。也可说是硬约束，而不是软约束。执政党素有保持先进性和纯洁性的优良传统，但同时需要警惕有的党员干部产生轻视纪律、忽视法规的倾向，甚至有少数人把党章、政治生活准则、廉洁从政准则视为纸上的“无用手段”，罔置国法党纪于不顾，这是绝不能容许的。当前，尤须坚守共产党人的精神家园，同时毫不松懈地维护党章、党内法规的实体保障作用，把党内法规落到实处，做到党德意识和党纪意识并重。

　　步入前瞻性、科学化的轨道

　　记者：回眸中国共产党90余年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规由简而繁、从低到高，适应战争、建立新中国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。其历史脉络概说是怎样的？

　　叶笃初：一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家命运前途紧密联系，休戚与共，这在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。

　　我们党把马克思主义建党思想同中国共产党自身建设实践紧密结合，着力加强党内法规制度建设，甚至可以追溯到上世纪30年代末期。其实，其中也寓含着中国传统文化中的“以规矩为方圆则成，以尺寸量长短则得”的精神传承。

　　1938年六届六中全会制定的三项法规（《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》以及《关于各级党委暂行组织机构的决定》），为党的“七大”制定科学完整的党章作出了有力的铺垫和准备。1949年建国后，我们作为执政的党提出“党内要严、党外要宽”的全新治国理政理念，先后制定党员标准，规定干部纪律，都卓有成效地显现了党内法规制度的特殊张力。

　　记者：那建国以后，特别是改革开放以来的党内法规建设情况如何？

　　叶笃初：在一场严重政治动荡，国法党法顿有缺失之后，经过党的十一届三中、五中全会，以及党内政治生活准则和建国以来若干历史问题决议先后颁布，党的“十二大”郑重通过了大会报告及党章，实现了进一步的集中、升华、提高，重拾我们党章优良传统，开拓了党内法规制度建设的新纪元。

　　自十一届三中全会始，鉴于历史经验教训，邓小平同志经他的同事及前辈老战友们的认同和支持，首次明确地提出制度有根本性、全局性、稳定性和长期性，强调国有国法，党有党规，没有党规党法，国法就很难保障。特别难得的是以感同身受的实际经验说明：许多问题有思想作风的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。正是在这个意义上，使我们广大党员尤其是干部普遍地认识到制度靠得住些，要把制度建设提到更加重要的位置。

　　1980年8月，为党的“十二大”作重要准备的政治局扩大会议上，邓小平发表了题为《党和国家领导制度的改革》的极其重要的讲话，明确把党和国家领导制度纳于社会政治制度的大范畴中，强调了有准备、有计划、有步骤地实施改革、完善和全面加强制度建设的任务。

　　自此，在党内约法定制根本原理上，首创了法为治党长期、稳定之本说，并在此基础上形成了完整的以改革制度为动力、以完善党法为中心、以实现民主化和制度化为目标的三位一体的党内法规制度建设方略，从而揭开了我们党的制度建设乃至包括思想、组织、作风等各方面建设的新的一页。

　　正是在上述的理论前提及实际举措的条件下，党的“十二大”揭开了党章和党内法规历史的新一页，包括宣布了总书记制，而不是过去的主席制，还宣布废除事实上存在的领导职务终身制等等。

　　进入新世纪新阶段，党内法规建设任务日益步入前瞻性、科学化的轨道。预防提前，惩治延伸；力争主动，有备无患，党内法规从立法、执法、守法、护法等各个环节都有划阶段的提升。

　　党的十六大重申治国必先治党，治党务必从严，强调把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。此后，《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》先后颁布施行。

　　十七大首次对新时期党的建设作出了新的布局，提出了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设的“五大建设”，再次重申制度建设的重要性。同时，十七大部分修改通过的党章中首次明文宣告“实行党务公开”，还载明了党的各级代表大会代表实行任期制，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。由此，在党内生活中影响深远的四大规制正式启动，即公开制、任期制、巡视制和报告工作制。

　　自十七大至今的几年中，由这四大规制延伸出了一批具体规章或指导意见，其中影响较大的如党的基层组织实行党务公开；《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》；地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询的办法，等等。

　　十七届四中全会再次以很高的尺度和很高的分量，强调制度创新，建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化，发展党内民主，保障党的团结统一，增强党的创造活力。

　　胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立九十周年大会上讲话，重申制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性，号召全党同志都要牢固树立法律面前人人平等，制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。

　　中共中央还以全会正式决定的形式，作出有党以来最具科学份量、最具现实特点的完整具体制度部署，包括坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一，以及健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新等等。直到近期在相应的有关法规制度实施文件中，要求维护党内法规制度体系的统一性和权威性，明确党内法规制定原则及法规层位，依序实行党的章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，有关法规备案规定，体现了法规制定实施、保障、评价的科学性、严肃性和可检验性。

　　既做足民主的文章,又做足集中的文章

　　记者：如果要概括总结一下的话，与其他历史时期相比，您觉得新世纪以来的党内法规建设有哪些特点？

　　叶笃初：新世纪以来的党内法规建设着重于抓根基、抓布局、抓思想保证，其特点可概括为三：

　　一是重申党章最高权威地位。党章作为党的根本大法，其重要意义在于由此而繁衍、派生出许多部门法、单项法或具体法，从而形成了党内法规制度系列。2006年1月，十六届中央纪委六次全会再次重申党章权威地位，胡锦涛总书记在会上发表了学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章的重要讲话，这是自党的八大以来所罕有的，意义殊非寻常。

　　二是再塑党内法规构架格局。十一届三中全会以来，依照党章是根本、民主集中制是核心的思路，至今党内法规构架格局已经庄严呈现，即：一部党章、两大准则、十六项重要条例，以及数达350个以上的规则、规定、办法、细则等，完整展现了现阶段党内法规建设的宏阔规模及成熟水平。

　　十一届三中全会之后，即有《关于党内政治生活的若干准则》发布；在改革开放和建立社会主义市场经济的新条件下，又制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。这两个《准则》，一个事关党的政治生活方面，一个事关执政党的各级干部乃至普通党员从政、从业、从事一切同人民群众利益相关的社会事务及公益活动，都属“以法令相约束”的正式文件，是位列紧随党章之后的高层位的具体法规。

　　三是不断深化党性教育，为党规的有效施行提供思想保证。在完善党内监督法规制度的同时，加强党员干部党性修养，筑牢拒腐防变思想的道德防线。应该指出，正在蓬勃展开并将持续和经常化的“创先争优”教育活动，其核心和实质既是党性的再教育，又是党内纪律法规的再教育，相信会将长期产生积极影响。

　　总括来说，一要把党章抓好，二要在“核心”上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，两类法规不可偏废。同时，思想教育和法规建设并重，互相促进。这就是在邓小平之后法规制度实践创新的新经验、新成果。

　　记者：以党内法规制度而言，现在党内认同和践行的状况是存在差异的，遵守的有之，相违的亦有之，甚至更有人心怀叵测、违规犯法的。您觉得怎样才能把党内法规制定好、执行好？如何才能维护党内法规应有的权威和活力？

　　叶笃初：法规的活力体现在制定、实施、修订、监督四个环节。制定得好的法规才能在实施中发挥规范作用，而维护和监督党内法规的执行，也是保持其生命力的重要条件。

　　历史经验不可忘记。曾经有过的一时“无法无天”已经一去不复返了，而我们党的固有优势即理论、政治、组织、作风、制度优势正显峥嵘，我们党内广大干部、党员和作为主流的社会公众，都看好党的制度管人管事的发展趋势，这无疑使我们更有决心、信心把党内法规建设和国家法制建设推向前进。

　　从90余年的经验来看，把党内法规制定好、执行好，首先，需自觉把党内法规建设置于党的事业全局和自身建设全局。现阶段，党内法规建设要服务于党的执政能力建设和先进性建设，解决好两大历史性课题：提高党的执政能力和领导水平，提高拒腐防变和抵御风险能力。

　　其次，需自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧相衔接，形成互补互动关系。党内法规建设既是国家法律体系发展的动力，又是国家法律体系发展的保证。

　　第三，自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合。不掩饰或忌讳党内存在这样或那样的问题，敢于直面包括贪污腐败等直接关系群众利益的问题，采取切实有力的措施。

　　其四，应自觉把党内法规建设作为党的建设的一个不可或缺的部分，贯穿于思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。发挥法规所特有的支撑及稳定与保障作用，不但筑牢坚固的思想防线，而且形成强有力的法规壁垒。对于党章和党内各项具体法规，应持高度严肃态度，其合法性、正当性不可侵犯。任何明知故犯、蔑视和违反党规党法的言行都要受到批评并展开坚决的斗争。

　　此外，党内法规建设具有基础性、稳定性、严密性，其制定需坚持科学规律。简单化不可取，繁琐化也不可取。重视调查研究，从实际出发，有经验依据，真正做到党内法规建设管用、有效。

　　同时，党内法规建设也要着力创新，借鉴包括历史和现实的、本国和外国的，以及包括现代技术在内的有益养分，同时面向世界，如同国际反腐公约的接轨、党政重要官员犯罪逃匿如何依法引渡等。这也是一个紧跟时代的大党所必需的。

　　法规建设非一蹴而就，应看到其长期性、阶段性。一法立、一弊生，法规的效力也有其历史记忆和现实记忆，需根据实际情况不断完善修改，永无休止符。而评价其是否真正管用、有效，最终都应以实践、历史和人民的满意度为标准。