人民监督：廉政建设的基石

　　一、我国的反腐败监督体系

　　（一）党内监督

　　目前，在我国反腐败监督体系中，中国共产党的各级组织和它的专门监督机构，正在发挥其特殊作用。应该说，在中国共产党党内，党的各级代表大会及其委员会履行监督职能；同时，为了加强反腐败的力量，逐渐形成和完善了党的专门监督机构，目前具体来说，就是党的各级纪律检查委员会。党的十七大通过的党章（第44条）明确规定了党的各级纪律检查委员会的主要责任，其中特别强调了它“对党员领导干部行使权力进行监督”。我们已经看到，作为党的专门监督机构，大多数纪律检查委员会都能够严格履行监督职能，在廉政建设和反腐败斗争中发挥了非常重要的作用。

　　但是同时也要看到，党的这个专门监督机构，在发挥监督作用的过程中，也是有局限性的。这是由它的地位和性质决定的。比如，党章（第44条）规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”这就是说，党的这个专门监督机构的监督权，是受另外的权力机关的限制的。当然，在监督过程中，这样的权力制约有利于防止监督机构本身滥用职权；不过，这同时也就使它不可能充分发挥自己的监督作用了。那么，怎样才能克服这样的局限性呢？实践证明，根本途径是发扬党内民主，发挥党员群众对党的领导机关和领导人的监督作用，特别是发挥人民群众社会监督的作用，把党内监督真正建立在党员群众和人民群众监督的基础上。

　　（二）人大监督

　　在我国权力体系中，人民代表大会及其常务委员会具有宪法赋予的监督权，其监督权的实质内容，是“监督宪法的实施”。这就是说，人大监督是对国家行政机关的一种宏观的法律监督。当然，人民代表大会及其常务委员会，也有其专门监督机关，即宪法规定的“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”（见《中华人民共和国宪法》〈2004年〉第62、67、129条）。我们已经看到，在我国的廉政建设和反腐败斗争中，人民检察院的监督作用是举足轻重且不可或缺的。

　　美国政治学家威尔逊曾经深刻地指出：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而且还应该领导民众实现最终目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督——这些是国会所没有做到的。”（〈美〉威尔逊：《国会政体》，商务印书馆1986年3月版，第164页）很显然，这个思想是很重要的，即代议制机构应该成为“民众意见的代言人”，“做民众的眼睛”，对政府进行监督。应该说，资本主义的代议制机构在这方面积累了比较丰富的经验，有借鉴价值。但是，正如威尔逊所说，对于这个监督之责，国会并没有做到。为什么会出现这样的现象呢？从更深刻的根源上说，这是由资本主义的根本制度和体制决定的。

　　而从社会主义的根本制度上说，人民代表大会及其专门监督机构是应该能够克服这种弊病的，但在现实中却并没有使人民满意，也没有显示出其应有的优越性。有关部门和学术界都在总结经验，认真思考这个问题，并且提出了不少值得重视的思路。这其中的一种观点，就是要把各种形式的监督结合起来，形成一种综合的监督力量。但是，这里又有一个问题需要解决：这些监督机构、监督力量的结合，究竟要建立在什么基础上才能使它们充分发挥各自的特殊作用呢？根据廉政建设和反腐败斗争的经验总结，笔者认为，这个基础可以称之为“人民监督”。

　　（三）人民监督

　　人民监督从其主要内容上说，就是社会主义的民主监督、广泛的社会公众监督，其实质就是以人民群众为主体的监督，它所体现的是人民群众在社会主义社会的监督工作中，真正当家作主。反腐败斗争的许多经验教训说明，脱离了人民监督这个基础，那些专门监督机构很难克服它们的局限性。所以，无论是党内监督还是人大监督，或者是它们的结合，都应该建立在人民监督这个基础上。

　　在我国的社会主义监督体系中，有一个问题始终没有得到真正解决，或者说没有解决好，那就是下级如何监督上级，特别是最高权力机关和最高领导人如何才能受到切实监督的问题。而这恰恰就是人民监督要解决的问题。人民群众的社会监督对任何权力机关及其负责人，都是平等、公正对待的，从最高权力机关到基层单位，从最高领导人到基层工作人员，作为监督对象，人民群众对他们都是一视同仁的；反过来说，人民群众在行使监督权的过程中，不受级别、等级之类东西的限制和束缚，因为对于人民监督来说，任何权力机关和任何一级领导人，都没有不受监督的特权。这也是人民监督能够克服权力体系内部监督局限性的根本原因所在，同时，正是在能够直接监督最高权力机关和最高领导人这一点上，人民监督显示了其特殊威力。

　　基于这样的认识，我们在监督问题上应该有一个思想上的突破，即要切实地把人民监督作为社会主义民主政治的一个组成部分，我们不但要为人民去监督，而且更要强调由人民去监督，使人民真正成为各个领域监督的主体，成为整个社会主义监督体系的基石，形成一个天罗地网。

　　二、人民监督的本质特征决定其基础性作用

　　在整个社会主义的监督体系中，人民监督为什么会有这样的特殊作用而且是不可取代的呢？这是由人民监督的本质决定的。我们可以看到，人民监督在现象形态上表现为一种社会监督，它所反映的是社会对国家的监督，而社会对国家的监督，本质上是权利对权力的监督。很显然，在今天的我国，社会的主体就是人民群众。可见，作为社会主体的人民群众及其各种各样的利益群体，与国家等权力机关是相对的概念。与社会相对的国家，即是国家权力机关、行政机关，当然，在我国还包括执政党的领导机构。它们的权力，归根到底都是由社会赋予的，因此必须要对社会负责、为社会服务，也要受社会监督，即要受人民监督。

　　人民监督，即人民群众的社会监督，它与党内监督、与国家专门机构的监督相比，为什么能够克服后者的局限性？其特殊之处何在？概括言之，首先就在于它是一种异体监督。所谓异体监督，就是权力体系外部的一种监督。人民监督与党内监督和国家专门机构的内部监督的根本区别在于，它在监督过程中，能够割断内部监督很难避免的监督者和被监督者之间的利益牵连。反之，监督者和被监督者之间一旦具有这样的利益关系，必然会成为监督工作的一大障碍。在这方面，我们是有过经验教训的。

　　长期以来，党内的专门监督机构和国家专门监督机构在廉政建设和反腐败斗争中，作出了巨大的贡献。在现实生活中，它们对党和国家领导干部的监督，是有威力的，对于阻止一部分官员走向堕落，功不可没。但是，这些权力机关及其领导者，与其相应的监督机构之间，是一个权力体系内部的关系，因而也就必然有着某种利益牵连关系。而这样的利益关系，往往就会成为正常监督工作的一种阻力。比如说，党的纪律检查工作或者国家监察工作中，曾经发生过不同形式的官官相护现象。当然，我们不能断然说，同一个权力体系内部的监督，就一定会出现官官相护的问题；但是，在这样的情况下，监督者和被监督者之间发生利益牵连，就具有了出现这种问题的现实可能性，因此，监督工作中出现官官相护的问题，就是不以人们的意志为转移的事情了。

　　怎样才能割断监督者与被监督者之间的利益链呢？根本出路，是要把党内或者国家专门机构的监督，建立在人民监督基础之上，充分发挥人民监督的威力。许多腐败案件的揭露教训着我们，权力体系内可能存在着的这种利益链，是腐败孳生的现实条件，而这样的利益链，与人民群众的根本利益是完全不相容的。这就是人民监督能够克服权力体系内部监督局限性的深刻原因之所在。

　　三、如何有效发挥人民监督的作用

　　人民监督是一种完全公开的监督。而这种公开的监督能够把领导机关及其领导人的权力行为，完全暴露在光天化日之下，社会公众可以自由地进行评论，任何丑行都无法逃避人民群众的注视。所以，监督的公开性，是人民监督的强大威力之所在。

　　作为一种广泛的社会监督，舆论监督的主体是独立、自由和多元的，这是人民监督能够克服专门监督机构局限性的根本原因之所在。所以，舆论监督要真正能够在廉政建设和反腐败斗争中起作用，需要形成一种相应的社会环境。这里的一个基本要求，就是社会公众能够充分运用宪法所赋予的言论自由和权利，自觉地履行自己的责任，对权力机关及其负责人行使监督之权；同时，还要求一切权力机关都有严格的法治观念，真诚地尊重并切实保证人民群众言论自由的宪法权利。实践证明，如果没有基本的言论自由，舆论监督很可能是一种空谈。经验教训说明，舆论监督究竟能够起什么样的作用，关键要看权力机关及其负责人对人民群众言论自由的态度了。

　　现在，人们对舆论监督的作用越来越重视了，但是，它实际上能够起多大的作用，甚至究竟能不能起作用，许多人还是将信将疑的。当然，这是现实生活中的一些问题使然。舆论监督要真正发挥作用，一方面取决于人民群众的法治水平，能不能真正做到依法监督；另一方面，则取决于党政机关及其领导者对现代社会舆论监督的认识和态度。从总体上说，改革开放以来，我们的领导机关对新闻媒体作用的认识是与时俱进的，不断地提高到了新的水平上。这其中的一个重要原因，是他们日益感受到了新闻媒体的舆论监督作用对于廉政建设和反腐败斗争的重要价值，特别是那些新兴媒体具有的特殊价值，比如最近流行的“微博问政”。因此，党政机关及其领导者越来越具有了一种文明开放的心态，能够自觉地接受舆论监督。我们已经看到，舆论监督在廉政建设和反腐败斗争中，已经起到了不可代替的特殊作用。

　　但是，也必须承认一个事实，即少数领导机关及其负责人，以新媒体可能出现某些负面影响为理由，常常自觉或者不自觉地与新闻媒体站在对立的立场上，他们不是积极支持媒体对工作中问题的揭露，而是不惜以各种不正当手段加以阻挠、破坏舆论监督，这就是人们所说的“网络恐惧症”。反对媒体监督，甚至拿出某种“根据”反对舆论监督的做法本身，在客观上却起着掩盖腐败行为的作用。

　　实践证明，不敢把自己的权力行为公之于社会舆论，企图逃避人民的监督，这是在自觉地滑向腐败的泥坑。所以，任何权力机关及其负责人的权力行为，都应该时刻处在社会公众的视野中，放在人民群众社会舆论的监督之下。而要真正做到这一点，公共权力行为就必须向社会公开。公务活动的公开性，是对一切公共权力机关及其负责人的一个基本要求，否则，人民群众的社会监督，就很可能成为一句空话。

　　由此，我们可以得出这样一个结论：把党内监督和国家监督切实地建立在人民监督的基础之上，坚持不懈地建立这方面的体制、机制，提高人民对党和国家的责任心，充分发挥人民监督的强大威力，是进一步遏制腐败、进行廉政建设的根本途径。当然，如何建立和完善这种体制和机制，使人民群众的监督主体地位有可靠的制度保证，还需要进一步研究。